徐建华|经济外交:概念与特征辨析

经济外交:概念与特征辨析

徐建华,历史学博士,深圳大学社会科学学院副教授

原载《深圳大学学报(人文社会科学版)》

2016年第5期

摘要:经济外交是全球化时代外交发展的重要形式,但对其概念争论很多,且有泛化趋势。事实上,一种外交理论的提出很大程度上是对国家外交实践的总结。概念的模糊与泛化会导致理论逻辑及解释力的下降。从“经济外交”概念产生和运用的背景及国际关系的现实出发重新界定“经济外交”,严格限定其范围,才能将其很好地融入到国家的外交体系中。经济外交是外交在经济领域的拓展,即国家间通过外交博弈以实现其经济利益。其基本特征为:经济目标导向性、手段的和平性及非决定性。其中,经济目标导向性是判断经济外交的最重要特征。经济外交作为一种外交方式虽由来已久,但上升为国家外交政策或战略却是在国家及国际关系发展到特定阶段后才出现的新情况。

关键词:经济外交;经济目标导向性;全球化

 

“经济外交”是当前国际关系领域使用频率较高的一个概念,不仅如此,近几年来,这一概念逐渐从学术研究领域进入外交实践层面。2004年8月,中国政府高层首次对外公开使用“经济外交”概念[1]。习近平总书记执政以来,“一带一路”、“开放型世界经济”、“亚投行”、“高铁外交”等一系列中国经济外交概念也受到广泛追捧和传播。2014年4月,商务部部长高虎城在《求是》杂志发表文章《让中国梦点亮美好世界——学习贯彻习近平总书记经济外交思想》,2015年中国媒体用《习近平主席访美主打经济外交  夯实中美新型大国关系》为标题来报道习总书记的访美之旅。这一切都表明,经济外交在中国己经走出了单纯学术研究领域,成为我国外交整体战略的重要组成部分。

     “进行系统研究的很重要的一步就是准确界定你所要讨论的是什么”[2],尽管“经济外交”这一名词已被广泛运用,但学术界至今对“经济外交”的概念界定仍有争论,有关其特点也讨论不多。因此,从国际关系的历史和现实,从“经济外交”概念产生和运用的背景出发重新考量界定“经济外交”,探讨“经济外交”的概念和基本特点,既有学术研究的必要,更有实践的指导意义。

一、“经济外交”的概念争议

目前国内学术界关于“经济外交”的概念界定主要有两种观点,其分歧的焦点集中于“经济外交”中“经济”与“外交”的关系之上。

      第一种观点认为:经济外交是以经济利益为目标的外交,也即外交手段服务于经济目的。张学斌先生认为,经济外交是围绕国际经济问题开展的多边和双边活动,何茂春先生认为经济外交是以经济利益为目的的外交[3],王树春先生将“经济外交”的范围进一步限定为在特定历史时期以追求经济利益为取向的一种外交形式[4]。

第二种观点认为:经济外交是在目的或手段方面具有经济属性的外交,也就是说经济既可以是外交的目的,同时也可以作为手段帮助国家追求经济以外的利益。持这种观点的有周永生先生和金熙德先生[5]。

      另有一些学者试图中和上述两种观点,认为:经济外交表现为两种形式,一是为了国家政治利益而以经济为手段,一是为了国家谋求经济利益而以外交为手段;但同时又认为,即便以经济为手段谋求国家的政治及外交上利益,其目的是反过来要谋求更大的经济利益,也就是说,“经济外交的最终目的,还是要为本国谋求经济利益,并且是更大的经济利益” [6]。这种观点从根本上仍可以归于第一种观点之中。

      可见,目前在关于“经济外交”的概念界定中,“经济”与“外交”之间的关系是重点。第二种定义,也即 “经济外交是在目的或手段方面具有经济属性的外交”,虽然貌似涵盖了第一种定义而看起来更全面,但也正因如此,其在理论及现实运用层面也容易引起混淆,毕竟全面不等同于精确。

      首先,这种定义使得“经济外交”与一般意义上的“外交”的界限和区别不易区分,容易引起“经济外交”概念的模糊化与宽泛化。在当代国际关系的现实中,经济与政治关系紧密如孪生兄弟。从一个国家政治外交行为背后找到隐蔽的经济目的,或者从其经济行为中发现政治军事目的绝非难事,也就是说在目的或手段方面具有经济属性的外交非常普遍。但如果把这些统统都纳入“经济外交”范畴中,那么“经济外交”的外延过于宽泛,从而失去现实意义,其逻辑和解释力就会出现危机。

      其次,国际关系理论和概念往往从实践中来,作为对规律性现象的总结,或是国家外交实践的总结。那么,检验这一理论是否具有科学性,关键在于其是否能够科学地解释外交实践并对实践有可操作性的指导作用。事实上,经济外交由来已久,是一种理论落后于实践的范畴。自资本主义对外殖民扩张以来,为了谋求市场和原料,西方列强进行的许多外交行径和活动,根本而言就是经济外交活动。然而,为什么“经济外交”的概念要迟至20世纪50年代才由日本首先提出呢?

      关于这个问题,周永生先生解释为,“美国等一些西方国家不用或少用经济外交概念,重要原因之一是从近代开始,它们就把攫取商业、经济利益作为外交的核心目标加以贯彻和追求。”“这种在外交中始终比较重视经济利益的国家,没有必要单提经济外交。中国和日本则不然,在过去的外交实践中,中国和日本偏颇的性质虽截然不同,但作为对偏颇的纠正,有必要通过倡导经济外交重新塑造本国外交的新模式。”[7]这一解释恰恰说明了在经济外交中,“经济目标导向性”的存在与重要性。

      如前所述,作为一种外交方式,“经济外交”的行为早已存在,但把“经济外交”上升为一种国家外交战略或政策专门提出来的只有二战之后的日本、改革开放后的中国以及前苏联解体之后的俄罗斯。迄今为止,经济外交的概念使用也主要在这三国进行,而西方国家官方及学术界并不普遍使用“经济外交”这一概念。因此,要更好地理解“经济外交”的概念内涵,我们必须结合经济外交概念的提出背景及其在中日俄三国的实践来分析。

 

二、“经济外交”政策的实践——基于中日俄三国的考察

日本不仅是最早提出“经济外交”概念的国家,也是世界上公认的推行经济外交战略最为成功的国家之一。1952年11月日本首相吉田茂在正式场合首次使用“经济外交”概念[8],而其作为一项国家重要政策,则是在1957年日本政府首次发表的《外交蓝皮书》中被提出的[9]。中国经济外交是先有实践后有理论。其实践之开端可以回溯到改革开放的发端,而在全面加入世界贸易组织之后,2004年中国政府官方正式提出“经济外交”概念,这意味着中国经济外交正式从理论层面走向实践层面。俄罗斯则是在独立后,经济持续下滑,为了摆脱危机,争取国际援助和解决债务问题,经济外交既被纳入学术研究视野,也开始成为俄罗斯政府及对外政策主管部门的突出任务。

      对中日俄三国“经济外交”战略的提出背景和实施过程进行分析,我们可以发现以下共同点:

      第一,经济恢复与发展成为国家非常重要的甚至是首要的战略目标。

      战后日本满目疮痍,经济面临复兴的困境。在朝鲜战争接近尾声之时,日本经济由于“特需”带来的繁荣迅速崩溃并继而引发经济危机。在此背景下,主张和平发展经济的“商工立国主义”路线成为日本经济界的主导思想。1953年12月“冈野构想”明确指出日本应走重商主义道路,振兴出口是发展经济的关键因素。两年后日本内阁制定的《经济自立五年计划》把“振兴贸易”列为基本政策之一,日本“贸易立国”战略正式形成,日本以追求经济繁荣为立国之本。

      1978年党的十一届三中全会之后,中国领导层作出了和平与发展是当今时代主题的重要判断,确立了“以经济建设为中心”的基本路线,中国由此逐步迈入了改革开放的发展轨道。为了服务于国内经济建设的大局,为了获得中国现代化建设所需要的资金、技术、管理经验、市场等要素,中国迅速发展同发达国家的经贸关系,以服务对外开放为主要内容的经济外交开始走向前台[10]。

      前苏联解体后,俄罗斯陷入长达八年的系统性危机中,其国际地位一落千丈,面临着同时恢复国家体制和建立市场经济的双重任务。1993年4月叶利钦批准颁布的新俄罗斯首份《对外政策构想》中就强调指出:建设与世界经济有机融合、快速发展的和富有成效的经济,是国家生存、拯救民族的首要条件。2000年1月10日,时任俄罗斯代总统的普京批准颁布了《俄罗斯联邦国家安全构想》,着重指出,俄罗斯最主要的国家利益是在经济领域的利益,实现其他与俄罗斯国家利益有关问题的前提和基础是稳定发展经济[11]。

      可见,中日俄三国都是在某一特定发展阶段内,经济发展成为国家核心战略目标和利益的情况下提出经济外交战略的。

      第二,随着以经济发展为中心的国策确立,国家外交重点也转移到服务经济建设上。

      在确立贸易立国的国策之后,日本政府提出经济外交的口号:“日本必须通过整个亚洲的繁荣,来寻求它自己的繁荣。”[12]当然,日本致力于经济外交,也跟二战后日本被剥夺了在安全、防务和其他高级领域中的权利有关。日本通过其后的一系列经济外交行为,如赔偿外交、援助外交等,实现了国家经济复兴和崛起的目标,迅速发展成为资本主义世界中仅次于美国的第二大经济体。

      中国在“以经济建设为中心”国策确立之后,外交目标中的优先次序发生改变,经济战略优先于政治战略。对外政策被赋予了一个具有非常清晰的经济性质的动机,同时也是一个根本的动机,那就是为中国经济发展争取一个有利的国家和平环境。更具体地说,实行出口导向贸易战略,促进外部资本、原料、技术及能源的输入,促进中国的产品和资本输出成为中国经济外交的主要目标[13]。或者说,外交工作的基本任务和根本目标就是为改革开放和经济建设服务。

      进入21世纪以后,外交服务于经济发展和企业利益同样也是俄罗斯外交的重要组成部分,且贯穿于俄罗斯外交全局中。俄罗斯对外政策的中心就是为深化国内改革创造最佳环境,以便巩固国家,保证国家的经济增长,提高公民的生活水平。2001年,普京在国情咨文中就明确指出:“我们应在外交领域学会捍卫整个国家、本国企业和公民的经济利益。我们应当真正地为俄罗斯经济提供保障,也可以说是为俄罗斯经济服务。”[14]2004年普京进一步指出,应该利用外交手段,对经济发展做出实际贡献,为实现国家重要目标服务。

      可见,在推行经济外交战略阶段,外交服务于经济发展是一个重要特征。

      第三,在推行经济外交战略阶段,国家扮演的是国际体系接受者或融入者的角色,而非挑战者的角色。

      战后日本由于直接间接的各种关系,不仅在经济上相当程度地依赖和从属于美国,而且在军事和外交上从属于美国,外交自主空间很小。这一状况决定了日本外交在方向和方式上都有很大局限性。一方面,日本的对外政策基本以美国外交政策为依归,采取追随的姿态;另一方面,由于安全被置于美国的保护下,日本决策层巧妙利用了这一冷战格局造成的特殊局面,主动甩掉了沉重的军事负担,把追求经济繁荣作为立国之本,以经济外交为手段开拓海外市场。

      中国在改革开放之后,也告别了以往带着浓烈意识形态和理想主义色彩的“革命外交”,以积极主动的姿态渐进式融入现有国际体系。自20世纪90年代中期起,中国就开始将自身定位为“负责任的大国”,认识到国际体系的改变不是一个简单的以新换旧的斗争。尤其是在加入WTO后,中国开始全面融入现存国际体系,总体上成为国际体系的维护者,坚定不移地走和平发展道路。2006年温家宝总理在霍华德欢迎宴会上明确表达了中国的立场:“中国坚定地维护世界和平,是国际体系的参与者、维护者和建设者。”[15]习近平总书记提出的“命运共同体”、“新型国际关系”、“亲诚惠容”等外交理念也系统阐释了中国坚持和平发展的决心,明确了中国的作用、角色和道路,有助于实现亚洲乃至世界的和平发展、合作共赢。

      俄罗斯与西方的关系历来是俄罗斯政坛和学术界乐于争论的问题。简而言之,这种关系存在三种可选模式,分别是亲西方模式、反西方模式和自给自足模式,但这三种模式均存在明显的不切实际之处。有俄罗斯学者提出,由于俄罗斯幅员辽阔,民族众多,历史传统独特,俄罗斯不可能成为西方社会的一员,也不能成为对抗西方的国家,在融入国际经济体系的进程中,既不能自我封闭,隔绝于国际社会,也不能走上与西方对抗的道路,俄罗斯只能选择以振兴国家和实现现代化为目标导向的务实模式。为此,融入国际经济体系是一个重要目标,正如普京所认识到的,只有那些有意识地善于构筑与世界经济接轨的国家才能取得成功。任何一个国家如果与世界其他国家隔绝,无论它有或者曾经有多强大,都不能顺利发展。叶利钦时代对外经济战略的核心是融入世界经济体系,促进国内经济改革;而普京时期对外经济政策的核心是参与务实的国际经济合作,促进经济增长和结构调整,提高经济竞争力,并在国际经济合作中谋求优势地位。

      第四,中日俄三国提出经济外交战略的另一个更深层次的背景在于:二战后全球化的推进和经济相互依存关系的加深,使得通过经济外交实现国家复兴和崛起成为可能。

      在“战争和革命”时代,许多问题最后都要靠武力和战争来解决,而二战之后,随着全球化的推进,随着时代主题向“和平与发展”演进,国家间关系发生着深刻的变化,变化之一就是经济相互依存关系的加深,全世界被卷入了“一种相互依赖的网络状态”,各国得以发挥比较优势,优化资源配置,各国开始重视所谓“基于发展的外交”(Development-based Diplomacy)[16]。这一变化也带来许多相应的变化,例如:经济利益在国家利益中的地位开始上升,经济安全成为国家安全的重要内容之一,这推动了经济外交从边缘向外交全局中心的转移;相对应的,军事手段已不是或不完全是国家推行对外战略最有效的手段。因此我们可以看到,“二战后美国历任总统都明确强调依靠经济权利或实力作为美国最后的防线,认为一个有活力的国内经济是美国发挥全球领导作用的先决条件。”[17]

      作为最早提出和实践“经济外交”战略的国家,世界见证了战后日本所创造的经济奇迹。从二战后的瓦砾堆中成长为全世界仅次于美国的第二大经济强国,日本只用了短短的23年时间。同样的,作为坚持改革开放原则,践行经济外交实践的中国,我们经济总量已超过日本,发展成为世界第二大经济强国。“2008年以来,我国经济净增量占全球经济净增量的近30%。此外,我国与美国等大国建立了高层经济对话机制,与有关国家和地区建立了170多个双边经贸合作(联委会、混委会)机制,并且是120多个国家的最大贸易伙伴,170多种产品出口量居世界第一。”[18]

      中日两国的实践证明,在全球化和各国相互依存日益加深的今天,成功地推行经济外交战略是可以实现国家的崛起和强大的。

 

三、“经济外交”的概念及特征

从中日俄三国提出和推行“经济外交”战略的历史考察中,我们可以发现,三者的背景及目标相似:都是在国家特定的发展阶段,即国家基本安全不受威胁且发展经济成为国家核心战略目标的情况下,明确外交服务于经济发展,确立对外政策的手段和工具地位。明确外交的主要作用就是帮助国家吸引外部资本和技术,发挥比较优势,发展对外贸易,参与国际经济合作,优化资源配置。在这一认识上,本文将经济外交定义为:外交在经济领域的拓展,即国家间通过外交博弈以实现其经济利益。并且我们看到,虽然经济外交作为一种外交方式由来已久,但将经济外交作为特定外交政策或战略而提出,是在国家以及国际关系发展到某种特定阶段之后才出现的。

      具体来说,经济外交具有以下三个基本特征:

      第一,经济目标导向性。这是区分经济外交和其他外交,如政治外交、军事外交、文化外交的标准。在国际关系中,世界经济政治化和世界政治经济化的互动融合趋势日益明显,在国家经济行为中找到政治动因或在政治行为中找到经济动因成为普遍现象。在这些行为和现象中,判断经济外交的根据应以这一行为是否以经济目标为导向为标准。

      为了更好地解释这一点,我们以中国对非援助为例,看看作为经济外交的对外援助和作为政治外交的对外援助之间的区别。非洲曾被西方国家视为贫穷、战乱和野蛮的“失望的大陆”。冷战结束之后,鉴于中非之间存在的高度优势互补:中国面临产业升级和转移且制造业成本上升,而非洲希望发展工业,不愿仅仅作为世界原料供应地而存在,中国在保持中非传统友谊的同时开始扩大跟非洲的经贸合作。2000年中非合作论坛机制建立后,以援助带动经贸合作,中非合作关系迅速得以提升和发展。美国研究机构发布的统计报告显示,“2000年至2011年,中国共为51个非洲国家援助1673个项目,援助总额约750亿美元”[19]。2012-2015年,中国继续向非洲提供每年200亿额度的贷款,继续扩大对非洲的援助规模[20]。中国已连续6年稳居非洲第一大贸易伙伴国,2014年中非贸易额达到2220亿美元。在贸易和投资额提升的同时,中非经贸合作结构和模式也不断优化创新,已从双边、单体发展为区域、集成式的合作,经贸合作区等合作平台的产业聚集效应初步形成[21]。

      以上是中国经济外交的一个典型案例。但是,并非所有的对外援助都可称为经济外交。从50年代开始到70年代,在本国人民生活水平较低的情况下,中国对亚非拉国家的经济援助曾一度高达我国财政预算的7%,当时主要是出于争当第三世界盟主,或在国际社会中与台湾竞争的目的,并无获取经济利益方面的考虑。因此,这种援助不能被视为经济外交。同理,20世纪六、七十年代,出于东亚遏制战略的目的,为了扶持、拉拢东南亚各国,美国向南越等国提供了大量发展和军事援助。这些援助虽然是经济手段,但从其出发点和目的来看,是为了达到反共和推行遏制战略的政治目的,所以也应该归于政治外交之列。

      必须强调的一点是:如何界定经济外交,要看其出发点是不是主要是经济利益。但经济外交在推行过程中,收获的往往不仅仅有经济效益,还可能会有额外伴生的政治、安全回报。如前所述2000年以来中国对非洲的经济外交,在此过程中,中国收获的不仅仅是经济利益,而且还有国家软实力的极大提升,扩大了国家影响力形象等。

      第二,手段的柔性特征或和平性。经济外交虽然着眼于经济问题,但它同时也是国家总体外交体系的一个组成部分,具有外交的和平性特征。外交的本质是以和平手段通过协商和谈判来寻求妥协和共识。冷战后,各国经济外交的一个新走向是通过外交、法律或政治手段来达成一定经济目的,协调利益冲突和调整经济策略。因此,有些手段甚至具有强硬的制裁性质,如禁运、取消合同或冻结资金等。但无论是这些具有制裁性质的强硬手段,还是温和手段,只要是非战争或其他暴力手段,都属于经济外交范畴。从这一角度出发,经济外交也是在具体条件下,为实现特定经济目标而采取的军事手段以外的解决问题的方法的总和。

      第三,非决定性或者阶段性。从理论上讲,一国对外政策目标按其重要程度一般可依次排列为:第一,国家安全,即保卫本国国土,防止外来势力干涉其内政;第二,追求经济利益,改善本国福祉;第三,捍卫并传播自己的价值观和文化;第四,公开或隐蔽地设法按自己的模式改造其他国家。也就是说,一个国家在国际社会中所追求的两个首要和基本目标是安全和发展,两者是紧密相连的。生存是发展的前提和基础,安全没有保障,发展无从谈起。而发展是为了更好地生存,为安全提供更好的基石,提高生存的质量生存[22]。在国际政治的理论和现实中,安全利益和经济利益从表面上看相互联系、相互影响和相互作用,国家总是根据不同时期、不同的国内国际环境对其主次地位和相互关系进行一定的判断,在此基础上制定国家的战略目标和具体政策。但就一般情况而言,安全利益往往被视为更高级和更根本的利益,因此,保障国家的基本安全利益是推行经济外交的前提。

      从世界历史上看,争夺外部市场和外部资源始终是国家对外政策的重要动机,对于某些国家的特定时期来说,甚至是唯一的动机。但经济外交的本质仍是外交,是国家总体外交体系的组成部分,其目标仍是保障国家安全,实现国家利益。对一国经济外交起决定和指导作用的是一国对外决策者依据对国家利益的认知所制定的对外政策,尤其是对外经济政策。

      从另一方面看,在推行经济外交战略阶段,国家的核心战略目标就是发展经济。但是,当国家经济发展到一定程度以后,作为首要战略的目标的经济发展可能会让位于安全或政治需求。例如,20世纪50-60年代日本推行经济外交战略非常成功,日本经济在60年代末实现崛起。之后,日本的国家首要战略目标不再是发展经济,而是寻求与经济地位相称的国际政治地位。从这个意义上讲,经济外交作为一种战略,是存在一定阶段性的。

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